1. Oversigt

De generelle forvaltningsretlige regler og principper gælder, uanset om sagsbehandlingen foregår manuelt eller digitalt. Når hele eller dele af sagsbehandlingen på et område digitaliseres, er det derfor et krav, at de overholdes.

Nedenfor gives et overblik over de problemer med efterlevelse af forvaltningsretlige regler og principper, som ombudsmandspraksis på området har afdækket. Fokus er på de krav, der stilles til et offentligt it-system.

Først og fremmest er det vigtigt, at de forvaltningsretlige krav indtænkes fra begyndelsen, når en myndighed udvikler og implementerer nye it-systemer. Se afsnit 2.1. Det gælder f.eks. krav om journalisering, dokumentation, søgemuligheder og sletning i systemet. Desuden stilles der krav til dokumenters integritet og autenticitet samt underskrift og krav om sikring af generelle partsrettigheder. Se afsnit 2.2-2.7.

Der er derudover forskellige opmærksomhedspunkter i forhold til den digitale kommunikation med borgeren (meddelelse af afgørelser, pligtmæssige digitale henvendelser og ret til at kommunikere digitalt med det offentlige). Se afsnit 3.

2. Generelle forvaltningsretlige krav ved udvikling og opgradering af it-systemer

2.1. Læresætninger til brug for udviklingen af it-systemer

Det er et grundlæggende krav, at offentlige it-systemer kan understøtte en korrekt anvendelse af den relevante lovgivning – herunder forvaltningsretlige regler og principper. Dette kan bedst sikres ved en tidlig identifikation og systemindarbejdelse af de pågældende regelsæt.

Se f.eks. FOB 2023-3 om en digital ansøgningsløsning, der ikke sikrede, at udlændinge uden et gyldigt pas kunne indgive en ansøgning, selv om de efter reglerne havde mulighed for det.

Ombudsmanden har i flere sager behandlet spørgsmål om udvikling og idriftsættelse af offentlige it-systemer. Ombudsmanden har i den forbindelse peget på en række forhold, som myndighederne bør indtænke, inden et it-system sættes i drift.

En forsvarlig tilrettelæggelse af udviklingen af nye it-systemer til det offentlige forudsætter bl.a., at myndigheden

• fra starten skaber sig et overblik over de sagstyper og processer, som det nye it-system skal omfatte
• gør sig klart, hvilke formelle og materielle regler der gælder for behandlingen af de pågældende sager, herunder om der kan være behov for at søge regelgrundlaget ændret på et område, så det bedre understøtter en automatiseret sagsbehandling
• er meget omhyggelig med at tage stilling til, hvordan det nye it-system konkret skal udformes for at kunne overholde disse regler i de forskellige forløb, som sagerne kan tænkes at ville få
• har den relevante juridiske ekspertise til rådighed i alle væsentlige faser af forløbet, f.eks. når der udarbejdes kravsspecifikation og design og gennemføres tests mv.
• overvejer, om – og i givet fald hvordan – it-systemet skal virke i samspil med andre it-systemer eller anden sagsbehandling, med henblik på at understøtte, at den relevante lovgivning anvendes korrekt
• ved at teste systemet i relevant omfang har undersøgt, om det fungerer i den sammenhæng, hvor det skal anvendes.

Hvis it-systemet skal virke i samspil med andre it-systemer mv., bør myndigheden vurdere, hvor og hvordan i kæden frem mod en afgørelse efterlevelsen af forvaltningsretlige krav om f.eks. partshøring skal understøttes, herunder i hvilke it-systemer og under ansvar af hvilke myndigheder det skal ske. I den forbindelse bør det overvejes, om der er partsrettigheder, der vil skulle understøttes i det nye it-system, selv hvis der ikke i dette system skal træffes afgørelser. Se FOB 2022-11 om Skatteforvaltningens udvikling af it-systemet Deleøkonomisk Indberetningsløsning.

Det anførte gælder også ved opgradering af allerede eksisterende it-systemer. Se FOB 2022-12 om opgraderingen af Skatteforvaltningens ESDH-system.

Se FOB 2023-7 om politiets våbenregister, hvor ombudsmanden kritiserede bl.a., at våbenregisteret blev sat i drift, uden at myndighederne havde sikret, at systemet kunne understøtte sagsbehandlingen og fungerede korrekt.

Se også FOB 2023-15 om Kommunernes Ydelsessystem (KY).

Se desuden FOB 2024-10 om udrulningen af de foreløbige ejendomsvurderinger, som var foretaget alene ved hjælp af maskinelle modelberegninger, og hvor ombudsmanden udtalte, at Vurderingsstyrelsen på forhånd kunne have gjort mere for at afdække og forebygge problemer med meget skæve vurderinger.

Det er den enkelte myndigheds ansvar, at myndighedens it-løsninger lever op til de forvaltningsretlige krav. Det gælder, uanset om myndigheden selv har udviklet systemet, eller systemet er leveret af en ekstern leverandør. Det gælder også, uanset om der er tale om standardløsninger eller løsninger, der er udviklet specielt til en bestemt opgave hos en eller flere myndigheder – og det gælder uafhængigt af graden af automatiseret sagsbehandling, dvs. både hvor hele og hvor blot en del af sagsbehandlingen på et område automatiseres.

Se f.eks. FOB 2019-22, hvor ombudsmanden noterede sig, at den enkelte myndighed har det endelige ansvar for at vejlede om sine digitale selvbetjeningsløsninger på borger.dk. Ombudsmanden noterede sig også, at Digitaliseringsstyrelsen har et koordinerende ansvar på tværs af borger.dk-portalen.

Hvor lovgiver har ændret reglerne, så der nemmere kan foretages en automatiseret sagsbehandling, vil ombudsmandens vurdering af den automatiserede sagsbehandling tage udgangspunkt i disse særlige regler og ikke i almindelige forvaltningsretlige grundsætninger, i det omfang grundsætningerne er blevet fraveget i det relevante retsgrundlag. Se FOB 2023-28 om ændring af BBR-oplysninger til brug for fastsættelse af ejendomsvurdering.

2.2. Journalisering og dokumentation

Myndighederne skal sikre dokumentation af alle sagsakter (dokumenter) i form af enten en fysisk kopi af dokumenterne eller ved sikkert og hurtigt fra it-systemet at kunne lave en fuldstændig og nøjagtig udskrift (svarende til en kopi) af dokumenterne. Det vil sige, at der er krav om at sikre ”autentisk kopi” af dokumenterne i en sag, f.eks. breve udsendt til borgeren. Se bl.a. FOB 2008.79, FOB 2003.686 og FOB 2001.290.

Offentlige myndigheder har desuden pligt til at journalisere. Det følger af offentlighedslovens § 15. Journalisering er nødvendig for sagsstyringen og en forudsætning for at overholde reglerne om aktindsigt. Det er derfor vigtigt, at offentlige it-systemer understøtter og sikrer journaliseringen af relevante dokumenter, herunder e-mails og SMS’er.

Offentlighedslovens § 15 stiller endvidere krav til journalsystemets indretning. Det kræves således, at systemet indeholder oplysninger om dato for, hvornår et dokument bliver modtaget eller afsendt, og en kort, tematisk angivelse af dokumentets indhold.

Registreringer i en myndigheds it-systemer skal generelt være klare, tilstrækkelige og retvisende.

Det er derudover af afgørende betydning, at der i it-systemet er sikker dokumentation for, hvornår en myndighed har sendt et brev. Det gælder bl.a. ved beregning af frister, herunder klagefrister. Ved beregning af klagefrister må man kunne gå ud fra, at myndighedens afgørelse afsendes den dag, den er dateret. Se bl.a. FOB 2007.399. Der vil f.eks. kunne ske fejl i den situation, hvor en myndigheds breve automatisk dateres den dag, de oprettes i systemet, og ikke den dag, de faktisk afsendes, hvis sagsbehandleren ikke husker selv at ændre datoen, når brevet sendes. Se ombudsmandens nyhed af 14. marts 2023 med omtale af forskellige tilfælde, hvor breve til borgere var blevet dateret forkert på grund af it-fejl og/eller menneskelige fejl.

Overblik #7 om journalisering

2.3. Dokumentets integritet og autenticitet

Dokumenter, som sendes elektronisk til borgerne, må ikke uden videre kunne ændres efter afsendelsen – hverken i indhold eller datering.  Det vil sige, at der er et krav om sikring af et dokuments integritet (originale indhold). Se bl.a. FOB 2009 4-7 og ombudsmandens nyhed af 14. februar 2022.

Det er derudover et grundlæggende krav, at man kan se, fra hvilken myndighed et brev stammer – altså, at dokumentets autenticitet sikres. Se bl.a. FOB 2015-22.

2.4. Underskriftskrav

Alle breve fra myndighederne i afgørelsessager – også selve afgørelsen – skal enten forsynes med personlig underskrift eller udformes på en måde, der i øvrigt sikrer en entydig identifikation af den, som afsender brevet, og at brevet er endeligt. Det følger af forvaltningslovens § 32 b, stk. 1.

Hensynene bag kravet er:

• Der skal kunne placeres et tjenstligt ansvar.
• Man skal kunne se, at afgørelsen er truffet af en kompetent medarbejder.
• Der skal være tale om et færdigt (endeligt) dokument.
• Det skal sikres, at breve ikke sendes ved en fejl.
• Forfalskning skal modvirkes.
• Man skal have mulighed for at vurdere, om underskriveren er inhabil.

Kravet i forvaltningslovens § 32 b om personlig underskrift kan opfyldes ved, at brevet forsynes med en håndskrevet underskrift, en manuel faksimileunderskrift (ved at anvende et fysisk stempel) eller en elektronisk faksimileunderskrift (ved, at den fysiske underskrift indsættes elektronisk i brevet).

Kravet om entydig identifikation i øvrigt kan bl.a. opfyldes ved brug af it-løsninger, hvor dokumenter afsendes med digital signatur, autosignatur eller andre former for signaturer, og hvor der samtidig er opstillet nødvendige foranstaltninger, der er egnet til at sikre, at misbrug og andre uretmæssigheder imødegås – og dermed, at der sikres en korrekt angivelse af, hvem der har truffet en afgørelse.

Bestemmelsen i § 32 b, stk. 1, gælder ikke for dokumenter, hvor der anvendes automatisk sagsbehandling, eller for dokumenter, hvor der kvitteres, rykkes eller foretages andre sagsbehandlingsskridt, der ikke er væsentlige.

2.5. Søgemuligheder

It-systemer skal indrettes, så det er muligt at finde relevante sager ud fra indholdsmæssige kriterier – eksempelvis vil en søgemulighed alene ud fra cpr-nummer ikke være tilstrækkelig.

Baggrunden for kravet om søgemuligheder er bl.a., at myndighederne skal overholde det forvaltningsretlige lighedsprincip. Det kan de kun, hvis de kan finde tidligere, relevante sager og i øvrigt har et tilstrækkeligt sikkert overblik over deres egen praksis. Se bl.a. ombudsmandens nyhed om undersøgelse af 75 bødesager fra 5 politimestre, særligt afsnit 1 og 3.E, og FOB 2006.390.

Se også FOB 2023-34 om Vurderingsstyrelsens sagsbehandlingsrutiner og sagsbehandlingstid i sager om partsaktindsigt. Her understøttede it-systemet ikke i sig selv de forvaltningsretlige krav, og myndigheden skulle derfor sikre, at kravene blev opfyldt på anden måde, f.eks. ved manuel sagsbehandling.

2.6. Sletning

Et dokument kan ikke ved elektronisk sagsbehandling slettes på et tidligere tidspunkt, end det ville kunne kasseres, hvis det havde foreligget i papirform. Se bl.a. FOB 1997.198 og FOB 2003.686.

2.7. Generelle partsrettigheder

Ved både udvikling og anvendelse af it-systemer i det offentlige er det helt centralt, at systemet understøtter overholdelsen af de retssikkerhedsmæssige garantier for borgerne, som de forvaltningsretlige regler og principper indeholder.

For en nærmere gennemgang af de forvaltningsretlige regler, hvor der bl.a. i ombudsmandspraksis har vist sig særligt at kunne opstå problemer ved indførelse af it-løsninger i sagsbehandlingen, henvises til:

Overblik #12 om partsrettigheder og offentlige it-systemer

3. Digital kommunikation med borgeren

Borgerne kan som udgangspunkt rette henvendelse til forvaltningen i den form, de selv ønsker. En borger har derfor i almindelighed ret til at henvende sig til forvaltningen i elektronisk form.

Omvendt kræver det lovhjemmel at pålægge borgerne at kommunikere digitalt med offentlige myndigheder (herunder sende og modtage breve mv.).

Hvis der ikke er særlige bestemmelser i lovgivningen, der fastsætter (eller giver hjemmel til at fastsætte) pligt til digital kommunikation, følger det af forvaltningslovens § 32 a, at den relevante fagminister kan fastsætte regler om ret til at anvende digital kommunikation ved henvendelser til den offentlige forvaltning.

Bestemmelsen i § 32 a er navnlig relevant, når der i lovgivningen er fastsat formkrav, som er til hinder for digital kommunikation. I disse tilfælde har borgeren nemlig ikke – som det ellers er udgangspunktet – ret til at henvende sig til forvaltningen i digital form. Som eksempler på formkrav kan bl.a. nævnes krav om at anvende særlige blanketter eller ansøgningsskemaer eller krav om skriftlighed eller underskrift.

Der er ikke med bestemmelsen i § 32 a hjemmel til at fastsætte en pligt for borgeren til at kommunikere digitalt med myndighederne og derved udelukke andre kommunikationsformer.

Det kan desuden ikke uden hjemmel i lovgivningen kræves, at borgerne anvender en digital selvbetjeningsløsning, når de henvender sig til myndighederne. Det er i den forbindelse vigtigt, at myndigheden gør sig klart, om det er obligatorisk eller frivilligt at anvende en digital selvbetjeningsløsning, når myndigheden udformer klagevejledninger og lægger information til borgerne på sin hjemmeside. Den vejledning, som myndighederne giver til borgerne, må således ikke fremstå på en måde, der giver borgerne indtryk af, at det er obligatorisk at benytte en selvbetjeningsløsning, som det i virkeligheden er frivilligt at anvende.

Se også FOB 2015-36 om klage over parkeringsbøder via en digital selvbetjeningsløsning.

Der har dog også været tilfælde, hvor mangler ved et offentligt it-system har betydet, at borgerne ikke fuldt ud har fået den ret til at kommunikere digitalt med offentlige myndigheder, som fulgte af lovgivningen. Det har bl.a. drejet sig om kapaciteten i postløsningen i Offentlig Digital Post (nu Digital Post fra offentlige afsendere). Loven er efterfølgende blevet ændret, så der med hjemmel i loven kan fastsættes nærmere regler om størrelsen og antallet af filer, der kan sendes pr. meddelelse til og fra en offentlig afsender. Se FOB 2015-21.

Se også FOB 2018-1 om Arbejdsmarkedets Feriefond, som benyttede en it-løsning, der var behæftet med fejl på både modtager- og afsenderfunktionalitet. Det havde resulteret i, at fonden havde haft vanskeligheder ved at besvare en del af de borgerhenvendelser, som fonden havde modtaget via Digital Post. Ombudsmanden udtalte bl.a., at borgere har ret til at anvende Digital Post i forhold til myndigheder, der er tilsluttet Digital Post for offentlige afsendere, og at det er Arbejdsmarkedets Feriefonds ansvar at sikre, at fonden som offentlig afsender kan modtage og håndtere de henvendelser, der sendes til fonden via Digital Post.

Se desuden FOB 2023-33 om Klima-, Energi- og Forsyningsministeriets problemer med i en periode at modtage henvendelser via Digital Post.

Når en myndighed meddeler en afgørelse, er det ikke (uden særlig lovhjemmel) nok, at myndigheden lægger afgørelsen ind i sit it-system med henblik på, at borgeren selv kan gå ind i systemet og se afgørelsen. En borger, der er part i en sag, skal således have direkte besked, når en myndighed træffer afgørelse i forhold til borgeren. Det gælder som udgangspunkt også, når en myndighed meddeler en afgørelse til en anden myndighed. Se bl.a. FOB 2011 18-1.

Også når der ikke er tale om afgørelser, bør myndighederne i almindelighed kommunikere direkte med borgerne. Se FOB 2022-13, hvor ombudsmanden udtalte, at det ikke var i overensstemmelse med reglerne i sundhedsloven og forældreansvarsloven, at en region sendte breve om sundhedsbehandling til forældremyndighedsindehavere via breve adresseret til deres mindreårige børn. Regionens fremgangsmåde skyldtes, at it-systemet ikke automatisk kunne sende breve til forældrene.

4. Typiske fejl

Eksempler på typiske fejl ved udviklingen af offentlige it-systemer:

• Myndigheder forsømmer at sikre, at den relevante juridiske ekspertise er til rådighed i alle væsentlige faser af udviklingen af nye it-systemer bl.a. med henblik på at sikre, at formelle og materielle regler for behandlingen af de pågældende sager overholdes eller søges ændret.
• Myndigheder forsømmer ved udviklingen af nye it-systemer at indtænke generelle forvaltningsretlige krav, herunder krav til journalisering, dokumentation, underskrift og søgemuligheder.
• Myndigheder er ikke opmærksomme på, at det kræver lovhjemmel at pålægge borgerne at kommunikere digitalt med offentlige myndigheder.

5. Konsekvenser af utilstrækkelige it-løsninger

Konsekvensen af, at en offentlig it-løsning ikke lever op til de forvaltningsretlige krav, er først og fremmest, at borgerne mister en væsentlig retssikkerhedsgaranti.

Det betyder også, at myndighedens afgørelse kan blive forkert ­– eller (afhængig af fejlen) eksempelvis, at en afgørelse ikke kan anses for meddelt til borgeren.

Et brud på de forvaltningsretlige regler og principper vil ofte føre til klagesager og vil i sidste ende kunne betyde, at den afgørelse, som myndigheden har truffet, bliver tilsidesat som ugyldig. Myndigheden vil så skulle behandle sagen igen og træffe en ny afgørelse, ligesom der vil kunne blive tale om at efterbetale eller tilbagebetale løbende ydelser. Har parten lidt et økonomisk tab, vil der desuden kunne være grundlag for et erstatningskrav.

Dertil kommer en uhensigtsmæssig offentlig ressourceanvendelse, idet det kan være både dyrt og vanskeligt efterfølgende at rette op på et it-system, som ikke lever op til grundlæggende forvaltningsretlige regler og principper.

Glemmer man at tage højde for en retsregel i et it-system, vil det desuden kunne resultere i en række af fejl, fordi fejlen løbende og konsekvent bliver gentaget i systemet.

Artikel i FOB 2019: Hvordan digitaliserer vi uden at skade vores retssikkerhed?

Artikel i FOB 2023: Gode it-systemer kræver god forberedelse