Svigtes traumatiserede flygtninge?
Spørgsmål om svigt i kommunal sagsbehandling
af Mikael Hertig
11. juli 2023
Flygtninge, kommuner, jura, sagsbehandling, PTSD, Traumer
* Cand.scient.pol., Sønderborg
1. Resumé
Denne artikel antyder med afsæt i én konkret sag og en mundtlig oplysning fra ét rehabiliteringscenter, at mange kommuner ikke overholder deres retlige forpligtelse til at visitere traumatiserede flygtninge efter deres PTSD-tilstand. Dette understøttes af en rapport fra Rigsrevisionen 2018. Da én sag ikke engang tilnærmelsesvis udgør nogen troværdig stikprøve, og da jeg kun sporadisk kender til tilstanden i andre geografiske områder end det, min klients rehabiliteringscenter dækker, finder jeg anledning til at henvende mig til berørte parter, herunder Udlændingestyrelsen og Rehabiliteringscen-trene. Hensigten er dels at henstille til Rehabiliteringscentrene, at emnet undersøges gennem forespørgsler til alle, dels at henlede opmærksomheden på de forvaltningsretlige problemstillinger, jeg herigennem søger yderligere afdækket.
2. Indledning
Jeg er pro bono partsrepræsentant for grønlændere i Danmark, men tog en sag ind for en kurdisk flygtning. Da jeg erfarede, at hun til min overraskelse blev forfulgt af kommunen trods hendes veldokumenterede og svære PTSD, summede jeg de karakteristika op, som gjaldt hendes situation i forholdet til kommunen, hvis kontrolgruppe hele vejen igennem, siden den tog sagen op, har behandlet den for PTSD-ramte typiske undvigeadfærd som udslag af svigagtighed. Blandingen af retsvildfarelser og faktiske vildfarelser forekom mig overraskende.
I den anledning henvendte jeg mig til det stedlige rehabiliteringscenter, som kom med flere oplysninger, bl.a., at kommunerne i området konsekvent undlader at foretage den grundige helbredsundersøgelse, der foreskrives i Integrationslovens § 15 d. Dermed blev jeg efterladt med det indtryk, at min klients situation ikke var enestående, men at den kunne tænkes at være typisk for den herskende praksis med hensyn til kommunal administration af flygtninge i Danmark. Hvis den tanke, jeg her præsenterer og frem-lægger, beskriver kommunernes normale behandling af traumatiserede flygtninge, finder jeg det passende at få belyst omfanget af juridiske og faktiske vildfarelser i alle landets kommuner.
Derfor er ærindet gennem RCT-centrene at få spurgt ind til, hvilket indtryk de har, for så vidt det angår kommunernes håndtering af PTSD-ramte flygtninge i Danmark.
3. Vildfarelser1
I den sag, der vakte min interesse, blev der ikke foretaget nogen grundig helbredsun-dersøgelse ved hendes overdragelse til kommunal administration. Kontrolgruppen tvang min klient til selvinkriminering på et tidspunkt, hvor det var i strid med gældende ret. Der forelå efter min vurdering sagsbehandlingsfejl som følge af, hvad der ligner komplet ukendskab til centrale karakteristika ved PTSD; fx. blev undvigeadfærd konsekvent set som svigagtig mangel på efterlevelse af påbud.(Sundhedsstyrelsen 2021) Hun forstod ikke de dansksprogede breve, der blev sendt til hende, intet blev oversat. På trods af mang-lende vejledning blev hun sanktioneret for at have brudt regler, som hun ville have overholdt, hvis hun havde kendt dem.
Der er, som jeg ser det, tale om en uskøn blanding af grove sagsbehandlingsfejl som følge af både faktiske vildfarelser og retsvildfarelser.
3.1 Retsvildfarelse om helbredsbedømmelse.
3.1.1. Helbredsbedømmelse
Efter integrationslovens § 15 d, stk.1. overlades det kommunen at vurdere, om der er brug for et en helbredsundersøgelse.2 Et sagligt skøn burde efter min vurdering alene handle om, hvorvidt den lægelige udredning fra den lejr, vedkommende udskrives fra, er udtømmende med henblik på sagens videre behandling eller ej. Det hedder om skønsafvejning: ”Kriterier, der er beskrevet i lovgivningen …, må anses for pligtmæssige” (Gammeltoft mfl. 2002, 357). Med andre ord er det forvaltningsretligt gældende kriterium alene, om de helbredsbedømmelser, der foreligger, er tilstrækkelige eller ej. Rigsrevi-sionen har, efter den seneste lovændring, direkte kritiseret kommunerne for ikke at vurdere traumatiserede flygtninge tilstrækkeligt grundigt (Rigsrevisionen 18, p 3, hvor det fx hedder:
”Yderligere ⅓ får ikke tilbudt en helbredsundersøgelse, selv om oplysningerne i asylcen-trene for mange indikerer et behov. Kommunerne har derfor i langt de fleste tilfælde et utilstrækkeligt grundlag for at tilrettelægge integrationsindsatsen” …. ”Undersøgelsen viser, at kommunerne ikke har vurderet behovet for helbredsundersøgelse for ⅓ af de nyankomne flygtninge og for en lidt større andel af de familiesammenførte til flygtninge. Dermed lever kommunerne i disse tilfælde ikke op til integrationsloven.”
Jeg bemærker, at min klient havde indiskutabelt retskrav på en helbredsundersøgelse i 2014, da hun kom til kommunen, som på det tidspunkt ikke havde hjemmel til at fravælge kravet om helbredsundersøgelse.
Konsekvensen af den manglende helbredsundersøgelse er, at kommunen overser flygt-ningens traumer og fejlagtigt ser vedkommende som en indrejsende dansktalende udlænding, der skal i arbejde. Derved undlader den at tage stilling til tildeling af førtidspension eller fleksjob, og der er ikke blot risiko for, men stor sandsynlighed for, at den PTSD-ramte unødigt retraumatiseres på grund af de mange pressede forløb, den almindelige kontanthjælpsmodtager altid udsættes for.
3.1.2. Manglende vejledning efter forvaltningslovens § 7, stk.1.
Flygtninge med PTSD har en erkendt langsommere tilegnelse af fremmedsprog. Min klient er ude af stand til at læse danske breve og forstå de krav, hun efter lovgivningen skulle kunne forstå. Læs Folketingets Ombudsmands vejledning herom her.
Det fremgår af forvaltningslovens § 7 stk. 1 og Justitsministeriets Vejledning om For-valtningsloven, punkt 32, at vejledning skal gives således, at modtageren er i stand til at forstå den, og at der skal skønnes over, om der skal oversættes til borgerens sprog. Tolkning kan ikke her, hvor kommunikationen er skriftlig, erstatte oversættelse. Kom-munen har pligt til at skønne over, hvorvidt oversættelse er nødvendig. I det tilfælde, jeg kender, er det ikke sket. Jeg har tidligere undersøgt, om kommunerne overhovedet oversætter breve til borgere med en ikke-dansk sprogbaggrund. Det gør de nærmest aldrig, men det ændrer ikke den principielle retstilstand. Havde min klient fået lovbestemmelserne og central vejledning udleveret på arabisk, ville de mange misfor-ståelser, der nu indgår i anklagerne mod hende for socialt bedrageri, næppe være opstået. Man skal her huske på, at analogien til strafferetten, efter hvilken ”ukendskab til loven ikke fritager for ansvar”, netop ikke gælder i tilfælde af tvangsindgreb udenfor strafferetsplejen.
3.1.3. Kontrolgruppen og selvinkriminering3.
Fra det øjeblik, hvor en borger udsættes for mistanke om socialt bedrageri i kommunen, gælder reglerne om selvinkriminering. Min klient følte sig tvunget til at skrive under på en samtykkeerklæring om, at kontrolgruppen måtte indhente materiale om hende på Rehabiliteringscentret.
”På det sociale område er borgerne forpligtede til at give oplysninger til myndighederne. Men den pligt gælder ikke, hvis en myndighed har konkret mistanke om, at en person har begået en lovovertrædelse, der kan medføre straf. Det følger af § 10 i tvangsindgrebsloven. Hvis kommunen under en sag får konkret mistanke om, at borgeren har begået socialt bedrageri, gælder borgerens oplysningspligt altså ikke længere – og det skal myndigheden oplyse borgeren om.”4
I det tilfælde, jeg kender til, har kontrolgruppen ikke vejledt min klient herom. Tvært-imod tvang den min klient til at underskrive en samtykkeblanket, hvorefter den ind-hentede og udvalgte belastende materiale om hende på Rehabiliteringscentret. Materia-let indgår i sagen mod hende.
3.1.4. Selvinkriminering – en kommentar
Et særligt belastet emne er Kontrolgruppens manglende indsigt i de helt fundamentale retsregler, der gælder for dets egen virksomhed. Det er beskæmmende.
3. 1. 5. Manglende legalitet og proportionalitet?
Hvad min klient angår, er hun blevet ”dømt”, dvs. sanktioneret af den kommunale kontrolgruppe for at have handlet svigagtigt. (Christensen 2019, 148. Gammeltoft 2002, 291 ff, 372 ff. Rytter 2021 89 ff, 100 ff , Sørensen 1969 343). Det følger af de såkaldte garantiforskrifter om stigende krav til lovhjemmel og begrundelse og oplys-ningskvalitet, jo mere dybere indgreb i frihedsrettigheder borgeren risikerer at blive udsat for, i des mindre grad må der optræde vildfarelser og dermed noget, der kan minde om justitsmord og rettergangsfejl. Det gælder også vedr tvangsindgreb udenfor strafferetsplejen. Dette er ikke noget konkret ankepunkt, men et forvaltningsretligt meget vigtigt udgangspunkt for sikringen af, at kommunalforvaltninger overholder fundamentale danske garantiforskrifter.
3.2. Faktiske vildfarelser
Som vist ovenfor er der i den konkrete sag sket, hvad jeg med sindsro kan karakterise-re som retsvildfarelser – at kommunens kontrolgruppe ikke har rettet sig efter gælden-de lov, som den har pligt til. Det hører til almindelig jura at sondre mellem ”retsvild-farelser” og ”faktiske vildfarelser” (Gammeltoft 2002, 448). I praksis optræder den ene sjældent uden den anden, således også her.
3.2.1. Undvigeadfærd5 (typisk for PTSD) ses fejlagtigt som svigt
Det fremgår af Statsrevisorernes Beretning fra 2018, at kommunerne ikke lever op til deres pligt til at håndtere traumeramte flygtninge i overensstemmelse med de krav til respekt for deres helbred, som både almindelig forvaltningsret og integrationsloven foreskriver.
Resultatet blev i min klients sag, at kontrolgruppen konsekvent anså hendes undvi-geadfærd som forsætlig svigagtighed og lagde dette svig til grund for en afgørelse, hvor hun blev sat til at betale flere hundrede tusinde kroner, og hvor al underhold øjeblikkeligt blev stoppet.
Efter min vurdering står hun i risiko for at blive sat ud af sin lejlighed, og tilmed får anbragt sine udenlandsk talende børn i en dansk plejefamilie.
Havde kommunen vejledt hende korrekt, ville problemer med korte udlandsrejser, kendskab til oplysningspligt etc. i forhold til Jobcentret have været undgået.
3.2.2. Modvilje mod førtidspension er delvist fejlspecificeret
Hver gang, jobcentret bevilger en dansker førtidspension, udløser det en årlig merudgift på 75.000 kr på grund af en bestemmelse i Udligningsloven udover nettomerprisen på dansk førtidspension overfor kontanthjælp på omtrent 80.000 kr, i alt ca. 150.000 årligt. Den merpris er kommunerne meget opmærksomme på. I jobcentrenes totalbille-de fylder flygtninge ikke særlig meget. Når en flygtning får tildelt førtidspension, bli-ver det brøkpension, der ligger på kontanthjælps niveau, dvs. omkring 12.000 for en enlig. Forestiller man sig, at flygtningen overgår fra overgangsydelse på 8.000, ud-løser det en bruttomerudgift på 4.000 månedligt eller omkring 50.000 årligt. Får ved-kommende kontanthjælp i forvejen, er der ingen merudgift, men end mindre persona-le og kontrolbelastning i jobcentret. Man kan forestille sig, at den traditionelle mod-vilje mod at tildele førtidspension, som ellers burde være den oplagte løsning overfor plagede mennesker, der ikke kan bevæges ud i jobs, hvis de har svær PTSD.
4. Konklusion
Materialet viser mig, dets spinkle underlag til trods, at der formentlig er noget at kom-me efter. Dels er svælget mellem, hvad der kunne ligne en administrativ praksis og fundamental forvaltningsret i kommunerne alt for stort, dels bør rehabiliterings-centrene kende de centrale regler, navnlig om ikke at udlevere materiale overhovedet til kommunerne med eller uden samtykke, hvis der foreligger en mistanke om noget.
Jeg opfordrer derfor centrene til et samarbejde, der sigter mod bl.a. at bidrage til orientering om forholdene, når der foreligger et mere repræsentativt vidensgrundlag.
5. Litteratur
Christensen JP mfl. ”Statsret”, Jurist- og Økonomforbundet 2019
Folketingets Ombudsmand, ”Retssikkerhed i sager om socialt bedrageri” 2012
https://www.ombudsmanden.dk/findviden/fob-artikler/socialt_bedrageri/
Folketingets Ombudsmand, 90-240 ”Forvaltningsmyndigheders vejledningspligt/pligt til at oversætte skrivelser til udlændinge” 1990 https://www.retsinformation.dk/eli/fob/1990/240
https://www.ombudsmanden.dk/find/udtalelser/beretningssager/alle_bsager/90-240
Gammeltoft-Hansen mfl. ”Forvaltningsret”, Jurist- og Økonomforbundet 2002
Rigsrevisionens ”Beretning om forløbet for flygtninge med traumer”: 2018 https://rigsrevisionen.dk/revisionssager-arkiv/2018/dec/beretning-om-forloebet-for-flygtninge-med-traumer og selve teksten: https://rigsrevisionen.dk/Media/637830271390994060/SR0618.pdf
Rytter, Jens Elo: ”Individets grundlæggende rettigheder”, Karnov 2021
Sundhed.dk ”Posttraumatisk belastningsreaktion” Hjemmeside:
https://www.sundhed.dk/sundhedsfaglig/laegehaandbogen/psykiatri/tilstande-og-sygdomme/oevrige-sygdomme/posttraumatisk-stresslidelse/
Sørensen, Max: ”Statsforfatningsret” Juristforbundets Forlag 1969
1Jurister bruger betegnelsen ”vildfarelse”, hvor vi andre taler om ”fejltagelse” eller måske ”misforståelse”
2Bestemmelsen i 2020-udgaven lyder: ”Kommunalbestyrelsen skal tilbyde en flygtning, som visiteres til kommunen, jf. § 10, en helbredsmæssig vurdering, hvis der efter en konkret vurdering skønnes at være be-hov for en nærmere afdækning af den pågældendes fysiske og psykiske helbredsforhold. Ved vurdering af behovet for tilbuddet skal kommunalbestyrelsen inddrage allerede foreliggende helbredsmæssige oplys-ninger om flygtningen.” I forarbejderne til ændringen som foreslået i 2015 kunne kommunen nøjes med at tage stilling til allerede foreliggende helbredsmæssige vurderinger efter et sagligt skøn.
3Selvinkriminering bruges normalt i strafferetten som en regel, der fritager en tiltalt eller sigtet fra at skulle tvinges til at deltage i opklaringen af sin straffesag. Men i sager, hvor borgeren af en anden myndighed risikerer at blive straffet, også kaldet sanktioneret, gælder tilsvarende regler jf. Menneskerettighedskonventionens artikel 6 om adgangen til fri rettergang. ”Tvangsindgreb udenfor strafferetsplejen”.
4Retssikkerhedslovens (=Tvangssikkerhedsloven) § 10 lyder i sin helhed:
”Kapitel 4
Retten til ikke at inkriminere sig selv m.v.
§ 10. Hvis der er konkret mistanke om, at en enkeltperson eller juridisk person har begået en lovovertrædelse, der kan medføre straf, gælder bestemmelser i lovgivningen m.v. om pligt til at meddele oplysninger til myndigheden ikke i forhold til den mistænkte, medmindre det kan udelukkes, at de oplysninger, som søges tilvejebragt, kan have betydning for bedømmelsen af den formodede lovovertrædelse.
Stk. 2. I forhold til andre end den mistænkte gælder bestemmelser i lovgivningen m.v. om pligt til at meddele oplysninger, i det omfang oplysningerne søges tilvejebragt til brug for behandlingen af andre spørgsmål end fastsættelse af straf.
Stk. 3. En myndighed skal vejlede den mistænkte om, at vedkommende ikke har pligt til at meddele oplysninger, som kan have betydning for bedømmelsen af den formodede lovovertrædelse. Hvis den mistænkte meddeler samtykke til at afgive oplysninger, finder reglerne i § 9, stk. 4, 2. og 3. pkt., tilsvarende anvendelse.
Stk. 4. Den mistænkte kan meddele samtykke til anvendelse af en oplysningspligt over for andre med henblik på at tilvejebringe oplysninger til brug for en straffesag mod den mistænkte. Reglerne i § 9, stk. 4, 2. og 3. pkt., finder tilsvarende anvendelse.”
5Kaldes på sundhed.dk ”undgåelsesadfærd”. Ordene er synonyme.
